Pouvoir de police du maire : comment en faire bon usage ?
par Elisabeth Lécroart

Pour organiser la circulation dans sa commune, le maire dispose du pouvoir de police. Un outil réglementaire qui ne dispense pas de mener une politique volontariste et imaginative de sécurité.

Limiter la vitesse à 30 km/h dans sa commune, décider du stationnement alterné ou de l’emplacement du panneau d’agglomération : quelques exemples, parmi une multitude d’autres, des décisions quotidiennes que peut prendre un maire au titre de son pouvoir de police – et spécifiquement de celle de la circulation. Un pouvoir étendu : il s’agit ni plus ni moins que d’organiser la circulation et le stationnement dans sa cité. Peu connu du citoyen moyen – sauf, sans doute, s’il a eu à en contester une décision –, le pouvoir de police du maire est souvent, dans l’esprit des responsables municipaux (élus comme techniciens), immédiatement associé à “ panneaux ”, à “ signalisation ” ou bien, autre version, à “ répression des infractions au Code de la route ”. Qu’est-ce exactement que le pouvoir de police du maire ?

Discipline nécessaire
Tout d’abord, quelques repères historiques : la police municipale a été confiée au maire par la loi du 5 avril 1884 ; elle lui a été retirée en 1908 (le préfet exerçant sa tutelle administrative sur les arrêtés) puis lui a été confiée à nouveau par la loi du 2 mars 1982 sur la décentralisation, depuis laquelle le préfet n’effectue plus qu’un contrôle de légalité a posteriori. Son objet, selon l’article 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (qui a remplacé en 1996 le Code des communes), est d’“ assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ” et notamment “ tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques… ”. La police est en fait, tout simplement, selon l’expression d’un chercheur, Denis Sainte-Marie (1), ce qui permet de “ réglementer l’activité des particuliers pour imposer la discipline nécessaire à la vie en société ”. Il s’agit d’une mission de sécurité publique, pour laquelle le maire agit en sa qualité d’agent de l’Etat : les arrêtés qu’il prend au titre de son pouvoir de police émanent donc de sa seule autorité ; ils perdent même toute légalité s’ils résultent d’une délibération du conseil. S’agissant par ailleurs de réglementer l’une des libertés fondamentales, celle d’aller et venir, les arrêtés de police de la circulation doivent toujours être motivés.

Le pouvoir de police du maire s’exerce, pour les voies communales, sur l’ensemble du territoire de la commune et, à l’intérieur de l’agglomération (délimitée par les panneaux d’entrée/sortie – lire p. 8), sur toutes les voies, quel que soit leur statut domanial, sauf les routes à grande circulation (notamment toutes les routes nationales), où il lui faudra l’accord du préfet pour, par exemple, modifier la limitation de vitesse ou les régimes de priorité aux carrefours). (2)
Le maire peut disposer, pour faire respecter ses arrêtés, d’une force de police municipale. Celle-ci, selon la loi du 21 janvier 1995, exerce une mission générale de police préventive, notamment en matière de tranquillité, sécurité et de salubrité publiques. Mais jusqu’à présent les policiers municipaux ne pouvaient assurer la police de la circulation autres que celle du stationnement. Si toutefois les propositions du projet de loi sur les polices municipales (qui devait être discuté au Parlement à partir du 28 avril) sont suivies, leurs pouvoirs dans ce domaine devraient être étendus, avec la possibilité pour eux parfois que celui-ci ait un pouvoir hiérarchique sur ces fonctionnaires.

Pas de problèmes
Les arrêtés de circulation du maire se fondent sur le Code de la route. Ils ne doivent ainsi jamais être contraires à ses prescriptions (impossible d’autoriser à rouler à gauche !). Le maire a en revanche parfaitement le droit d’instaurer des mesures plus rigoureuses que le “ minimum vital ” institué par ledit code. Par exemple (art. R-225) limiter la vitesse plus sévèrement. Cette faculté a d’ailleurs a été affinée par le décret du 29 novembre 1990 (qui instituait le “ 50 ” en ville) et sa circulaire d’application, qui explique dans quelles conditions peuvent être instituées les zones limitées à 30 km/h et les augmentations de la limitation de vitesse en agglomération à 70 km/h, désormais autorisées sous certaines conditions (voies très peu urbanisées), dans un souci de crédibilité de la signalisation.

Mais ce qui relève de la police de la circulation est-il bien clair pour les responsables municipaux ? “ Oui, répond Jean-Paul Truffy, technicien territorial à Givors et vice-président de l’Association des techniciens territoriaux de France (ATTF). La rédaction des arrêtés ne pose pas de problèmes. Les techniciens qui, souvent, sont ceux qui les rédigent, savent quand il en faut ou pas. Ainsi, quand il s’agit d’une règle générale (par exemple, rouler à 50 km/h à l’intérieur de l’agglomération), un arrêté n’est pas nécessaire ; quand c’est une règle particulière (rouler à 30 km/h), il en faudra un. ”

D’une manière générale, poursuit-il, c’est le fait que la mesure contraint ou non la liberté de circuler qui détermine si elle relève ou non d’une mesure de police : exemple, un stop nécessitera un arrêté de police car cela oblige l’usager à s’arrêter ; l’installation d’un îlot directionnel, non, car cela ne l’empêche pas de rouler à droite. Mais pour Henri Lourdaux, chef du service “ sécurité de la circulation ” au Certu (3), si, “ pour les panneaux, c’est clair ”, pour le marquage, en revanche, “ les règles sont beaucoup moins connues ”. Ainsi du passage piéton. Henri Lourdaux est catégorique : il faut un arrêté municipal pour en installer un, puisqu’il oblige le piéton à l’emprunter s’il en existe un à moins de 50 m de l’endroit où il s’apprête à traverser – mais aussi parce que le passage piétons équivaut, pour les véhicules, à une interdiction de stationner. Mais en pratique, ce n’est pas systématique : “ Nous n’en prenons pas, déclare Jean-Paul Truffy, mais je sais que d’autres le font. ”

Politique cohérente
Autre exemple la ligne continue : “ En principe, elle doit faire l’objet d’un arrêté puisqu’elle signifie l’interdiction de doubler. Mais je crains que ça ne soit pas souvent le cas, que ce soit en agglomération ou en rase campagne. ” Même doute pour les affectations de voies et les tourne-à-gauche ou, par ailleurs, pour les feux de circulation, précise un spécialiste de la Direction de la sécurité et de la circulation routières, qui raconte le cas d’un automobiliste ayant brûlé un feu rouge et qui tentait devant les tribunaux de faire “ sauter ” son PV en arguant du fait qu’il n’y avait pas d’arrêté. “ Le tribunal ne l’a pas suivi, c’était de trop mauvaise foi, précise-t-il. Pour le stationnement, en revanche, ils suivront souvent, s’il n’y a pas eu d’arrêté pris pour l’interdire.”

La question – faut-il un arrêté ou pas ? – n’est pas anecdotique, puisque l’arrêté de police engage la responsabilité de la commune : “ Les assureurs demandent tout de suite, en cas d’accident, tous les arrêtés de circulation pris sur le secteur concerné  ”, assure Bernard Fillette, de la société CDI qui, pour mettre au point un logiciel de gestion des arrêtés de circulation (lire p. 9), a été en relation avec de nombreuses communes. D’où l’intérêt d’appliquer une politique de la circulation cohérente et réfléchie, pour éviter les risques de poursuite. D’autant que ceux-ci ont tendance à se multiplier (lire ci-contre).

Effet d’annonce
Cette politique passe cependant avant tout par une action volontariste sur l’aménagement. Le pouvoir de police ne sera jamais en effet que l’instrument de la politique appliquée par un maire, qui reflétera sa vision plus ou moins imaginative et novatrice. Et l’aménagement ne relève pas directement du pouvoir de police  – même si quelques possibilités existent dans le Code de la route qui peuvent être utilisées de façon ingénieuse dans le sens de la modération de la circulation (par exemple les priorités à droite en centre-ville, qui peuvent inciter les conducteurs à plus de vigilance, ou encore le stationnement en chicanes pour les obliger à ralentir…
Ainsi, pour Joseph Spiegel, maire de Kingersheim (11 000 hab.), le pouvoir de police, la signalisation, “ c’est la cerise sur le gâteau. C’est important, on peut en avoir une approche de modernité, mais ce n’est que le complément de l’aménagement ; un panneau “30”, par exemple, n’a de sens que si on aménage la voie pour obliger le conducteur à ralentir. Sinon, ce n’est qu’un effet d’annonce. ” Tout ce qui va dans le sens d’un partage de la rue plus équilibré que celui dont la ville d’aujourd’hui a hérité relève, explique-t-il, plutôt “ de la politique de l’urbanisme ” du maire, dont “ la vocation est d’aménager ”. Un avis partagé par Michel Deronzier, directeur des services techniques de Chambéry : “ Je ne pense pas qu’une mesure de police puisse être autre chose que l’accompagnement d’une politique. La convivialité, ce n’est pas à coup de panneaux qu’on la crée. C’est l’aménagement qui va permettre de changer la ville. ”

(1) Article extrait des "Cahiers de la sécurité intérieure", août-septembre 1992.
(2) A l’inverse, le préfet (la plupart du temps, ce rôle est délégué au directeur départemental de l’Equipement) devra demander son avis au maire avant d’intervenir sur la limitation de vitesse d’une voie à grande circulation en traversée d’agglomération.

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Que peut faire le maire ?
Trois autorités se partagent la police de la circulation : le préfet pour les routes nationales ; le président du conseil général pour les départementales hors agglomération ; le maire, sur toutes les voies en agglomération (sous réserve de la consultation du préfet pour les axes à grande circulation) et sur les voies communales hors agglomération.
L’objectif du pouvoir de police de la circulation est d’éviter l’insécurité. Tout arrêté que prend le maire doit donc répondre à une insécurité potentielle et être proportionné à la menace. Par ailleurs, les interdictions ne peuvent être ni générales, ni absolues.  Le maire peut cependant prescrire des mesures plus rigoureuses que celles du Code de la route (art. 225 de ce dernier) et notamment :
- instaurer des limitations de vitesse plus sévères que la règle générale ;
- interdire l’accès de certaines rues (marchés, aires piétonnes) ;
- instituer des sens uniques ;
- réglementer le stationnement ;
- organiser les régimes de priorité aux carrefours ;
Il peut, pour des raisons liées à la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques (art. 2213-4 et 5 du Code général des collectivités territoriales) :
- interdire la traversée de son agglomération à des catégories de véhicules, comme les poids lourds au-delà d’un certain tonnage ou qui transportent des matières dangereuses. À condition qu’il existe un itinéraire de substitution (même s’il oblige à emprunter un axe à péage) et à  l’exception des tracteurs et des véhicules de secours et d’incendie.

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Panneau d’agglomération, un pouvoir du maire
L’une des prérogatives importantes du maire est le droit de fixer les limites de l’agglomération, quel que soit le statut domanial de la route (art. R44 du Code de la route). L’emplacement doit cependant correspondre à la définition donnée par ledit code, c’est-à-dire à la limite de l’“ espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés ” (article R1). Ce qui n’est pas toujours le cas, il suffit de voyager un peu en France pour s’en apercevoir… Quelles que soient les causes du mauvais emplacement (négligence, ou pressions des riverains, notamment en raison de l’interdiction faite à l’affichage publicitaire en dehors de l’agglomération…), la position du panneau est un problème “ considérable ”, selon Henri Lourdaux, du Certu : il s’agit ni plus ni moins de sauvegarder la crédibilité de la signalisation, puisque le panneau indique de fait une limitation de la vitesse à 50 km/h. “ On ne peut pas, après, demander à l’usager de respecter la réglementation si on prend des mesures imbéciles, poursuit celui-ci. Si le panneau est au milieu des vaches, et que les gendarmes verbalisent à cet endroit, les gens diront qu’on les a "piégés en rase campagne.”.

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A lire
- Le pouvoir de police du maire, par Joël Clérembaux,  Dossiers d’experts de La lettre du cadre territorial, 1997 ;
- Le maire, autorité de police, par Pierre Bruneau, Editions Delmas, 1995 ;
- Le maire et ses pouvoirs de police, par Michel Delpuech et Elisabeth Jayat, Editions La Baule, 1991.

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